Liberismo, salutismo, ed elettromagnetismo: inconciliabili realtà?

di Marcello Adriano Mazzola

Il recente D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 (in G.U. n. 215 del 13 settembre 2002 - in vigore dal 14 settembre 2002) - Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell'articolo 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443 - pone non pochi interrogativi e perplessità sotto svariati profili. 
La scelta di tale “micro legge-quadro” si è imposta al legislatore, qui delegato, onde assicurare ai gestori della telefonia mobile cellulare di poter esercitare con la massima celerità l’installazione delle infrastrutture idonee all’espletamento della tecnologia più evoluta (UMTS e/o altre che verranno), ottenuta in concessione a titolo oneroso con le licenze ministeriali, qualche anno or sono (UMTS).
Ebbene, nella specie il legislatore si è trovato nell’imbarazzo di aver concesso un’ ”autorizzazione” ed al contempo è stato poi apostrofato dagli stessi gestori, di scarsa tutela per l’attuazione degli obiettivi previsti con le licenze. Difatti la realizzazione di tali obiettivi - realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni – richiede una notevole crescita degli attuali siti e degli attuali impianti tecnologici. Ma tale crescita richiede la realizzazione di più condizioni concomitanti: scelta dei siti, convenzioni con i soggetti titolari del diritto di disposizione del sito, progettazione dell’impianto, conclusione dei vari procedimenti autorizzativi (Regione, Comune, Arpa etc.). E soprattutto con riferimento al completamento dei vari procedimenti autorizzativi non sono spesso mancati ostacoli (ritardi, dinieghi etc.), come testimonia la nutrita e varia giurisprudenza amministrativa che si è formata in questi anni (ma non solo del G.A. quanto anche del Giudice Ordinario). 
Ricordiamo come, pare quasi banale dirlo, il settore delle telecomunicazione sia divenuto oramai, in virtù dell’esponenziale sviluppo tecnologico e dell’importanza assunta dalla tecnologia per la vita moderna (tanto da chiamarla “era tecnologica”), un settore estremamente vitale e fondamentale. Eppertanto economicamente florido. 
Non vi è dubbio come la tecnologia abbia migliorato la vita di tutti noi, cittadini e utenti (circolazione delle informazioni e accesso agevolato alle stesse della collettività: si pensi a internet; utilità sociale del servizio offerto dalla telefonia mobile: si pensi a quanti, in situazioni di pericolo, siano stati tratti in soccorso perché hanno avvertito i soccorsi grazie al proprio cellulare; etc.).
La tecnologia quindi, sotto tale veste, è “cosa buona e giusta”. Ma non è l’unica sua veste. 
La tecnologia per funzionare richiede impianti tecnologici. Di tanti impianti tecnologici. Migliaia di impianti tecnologici per trasmettere il servizio tra gli utenti. Impianti che, seppur nel corso dell’ultimo decennio siano esteticamente e dimensionalmente migliorati, non risultano ancora opere d’arte, tali da essere contemplate con estatica e leggiadra ammirazione. Anzi di sovente sono strutture invasive e urbanisticamente rilevanti.
Forse un giorno tali impianti avranno le sembianze di un piccolo cactus, ma attualmente sono strutture che non possono essere agevolmente ignorate. Eppure tali impianti sono stati disseminati a pioggia in tutti centri urbani italiani. E l’evoluzione delle nuove tecnologie ne richiederà altre migliaia.
Il problema della localizzazione dei siti e delle caratteristiche dell’impianto, sin dall’inizio, non è mai stato affrontato dal legislatore, né nazionale né tanto meno regionale. Sicché tale scelta è stata rimessa al mero arbitrio dei gestori. Ciò ha comportato una situazione di “pianificazione incontrollata” ed un crescente allarme sociale dovuto ad una “invasione tecnologica” improvvisa e poco accorta.
Tutto ciò prima ancora di doversi interrogare sul rischio sanitario che l’esposizione alle radiofrequenze (RF), a breve o a lungo termine, possa comportare (sul punto v. Taioli E., La scienza, in Inquinamento elettromagnetico, a cura di Mazzola, Taioli, Il Sole 24 Ore-Pirola, 2001, 183 ss.). 
La violenta crescita “tecnologica demografica” ha quindi creato un allarme “esistenziale” (secondo l’equazione “vedo l’impianto vicino e non mi sento sicuro”, o “mi ha deturpato l’habitat”) ed un allarme “biologico” (in base al quale “l’impianto può attentare alla mia salute” o “ha già compromesso la mia salute”).
Il legislatore ha così tentato di ovviare a tali lacune (“pianificazione incontrollata” e impatto sanitario ignorato) dapprima con lo specifico D.M. 10 settembre 1998 n. 381 e poi con la legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36. 
Ciò ha determinato una regolamentazione più rigorosa a carico dei gestori. Di conseguenza sono aumentati i conflitti tra gestori/amministrazioni pubbliche/residenti.
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Con il recentissimo D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198, disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche, il legislatore è chiaramente intervenuto a tutela dei gestori (ma se vogliamo, anche a garanzia degli utenti). 
Il decreto detta principi fondamentali in materia di installazione e modifica delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ex art. 1, co. 1, l. 21 dicembre 2001, n. 443, onde: 
a) agevolare la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, consentendo a tutti gli operatori di installare celermente infrastrutture; 
b) consentire la realizzazione di infrastrutture di nuova generazione e l'adeguamento di quelle esistenti idonee; 
c) razionalizzare le procedure autorizzatorie per l'installazione degli impianti di telecomunicazioni sul territorio nazionale, secondo principi di efficienza, pubblicità, concentrazione e speditezza; 
d) assicurare che la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni sia coerente con la tutela dell'ambiente e della salute;
e) dare certezza ai termini per la conclusione dei relativi procedimenti amministrativi, conformemente ad un quadro normativo omogeneo a livello nazionale anche per quanto attiene ai livelli delle emissioni
elettromagnetiche degli impianti radioelettrici; 
f) favorire il raggiungimento degli obiettivi di qualità relativamente alle predette emissioni elettromagnetiche;
g) assicurare condizioni che consentano agli operatori di offrire, in regime di libero mercato, servizi innovativi ai cittadini ed agli utenti, incentivando così il perseguimento degli obiettivi di qualità da parte degli operatori del settore;
h) assicurare l'osservanza dei principi di concorrenza e non discriminazione con riferimento alle attività di installazione delle infrastrutture di telecomunicazioni ed all'espletamento del relativo servizio al pubblico;
i) favorire una adeguata diffusione delle infrastrutture di telecomunicazione sull'intero territorio nazionale; 
j) facilitare la realizzazione delle reti radio per le comunicazioni relative alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile. 
Quindi è chiaro come l’intento del legislatore sia di garantire ai gestori operanti (agevolare-consentire-razionalizzare-favorire) la realizzazione delle infrastrutture con assoluta libertà, celerità e omogeneità.
Tali principi possono risultare naturali corollari delle licenze rilasciate, ove il soggetto licenziatario deve essere messo in condizione di poter esercitare la licenza. Ciò in linea puramente teorica, poiché nella specie disquisiamo di un servizio (telecomunicazioni) assai pregevole ma che non viene svolto con impianti eterei. Nell’etere sì ma non con impianti eterei. 
Secondo l’art. 3, 1° co. del citato decreto le infrastrutture di telecomunicazioni (in primis la telefonia mobile) sono qualificate come “opere di interesse nazionale”, realizzabili esclusivamente sulla base delle procedure definite dal presente decreto, “anche in deroga” alle disposizioni di cui all'art. 8, co. 1, lett. c), della legge quadro (che attribuisce alle regioni il potere di definire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti). Sicché il potere delle regioni viene nella specie vanificato.
L’art. 3, 2° co. del d.lgs. 198/2002 sancisce poi che le infrastrutture ex art. 4 (ad esclusione delle torri e dei tralicci relativi alle reti di televisione digitale terrestre), sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento. 
Ed inoltre le infrastrutture ex artt. 7, 8 e 9 sono assimilate alle opere di urbanizzazione primaria (art. 3, 3° co., d.lgs. 198/2002).
Pertanto implicitamente viene anche derogato l’art. 8, 6° co. della legge quadro che consentiva ai Comuni di adottare “un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici”.
Gli impianti per la telefonia mobile (le c.d. Stazioni Radio Base SRB) possono essere installate ovunque.
L'installazione di infrastrutture viene autorizzata dagli enti locali, previo accertamento, da parte delle ARPA della compatibilità del progetto con i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualità. (art. 4, 1° co., d.lgs. 198/2002).

Viene poi tipizzato un procedimento particolarmente celere rimesso in capo all’ente locale (art. 5) secondo cui il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro 15 giorni dalla ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta, ed il cui termine (90 giorni o più breve, ex art. 6, 1° co., con silenzio-assenso se non vi diniego) inizia nuovamente a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale (art. 5, 4° co.). Ed inoltre nel caso una amministrazione interessata abbia espresso motivato dissenso, il responsabile del procedimento convoca, entro 30 giorni dalla data di ricezione della domanda, una conferenza di servizi per l’acquisizione dell’autorizzazione (art. 5, 5° co.), che però deve pronunciarsi entro 30 giorni dalla prima convocazione (art. 5, 6° co., primo capov.), la cui approvazione sostituisce ad ogni effetto gli atti di competenza delle singole amministrazioni e vale altresì come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori (art. 5, 6° co., secondo capov.). Tale meccanismo è previsto anche nel caso le infrastrutture richiedano opere civili scavi e l’occupazione di suolo pubblico (art. 7).
Ove vi sia poi motivato dissenso, espresso da un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, alla tutela della salute o alla tutela del patrimonio storico-artistico, a fronte di una decisione positiva assunta dalla conferenza di servizi, la decisione è rimessa al Consiglio dei Ministri (art. 5, 7° co.). 
Copia dell'istanza viene inoltrata contestualmente all'ARPA, che si pronuncia entro venti giorni dalla comunicazione (art. 5, 3° co.). 
Lo sportello locale competente provvede a pubblicizzare l'istanza, pur senza diffondere i dati caratteristici dell'impianto (art. 5, 3° co.). 
Nel caso di installazione di impianti, con tecnologia UMTS o altre, con potenza in singola antenna uguale o inferiore ai 20 Watt, diviene sufficiente la denuncia di inizio attività (art. 5, 2° co., ult. capov.), con ciò azzerando ogni querelle giurisprudenziale e dottrinale sul titolo edilizio necessario, che oramai oscillava tra la concessione e l’autorizzazione.
Si noti però come le opere debbano essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di dodici mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso, ovvero dalla formazione del silenzio-assenso (art. 6, 2° co.).
Inoltre l’art. 11 prevede che il d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni) sia integrato all’art. 232 in tale modo (vedi corsivo):

“Negli impianti di telecomunicazioni di cui al precedente art. 231, primo comma, i fili o cavi senza appoggio possono passare, anche senza il consenso del proprietario, sia al di sopra delle proprietà pubbliche o private, sia dinanzi a quei lati di edifici ove non siano finestre od altre aperture praticabili a prospetto.
Il proprietario o il condominio non può opporsi all'appoggio di antenne, di sostegni, nonché al passaggio di condutture, fili o qualsiasi altro impianto nell'immobile di sua proprietà occorrente per soddisfare le richieste di utenza degli inquilini o dei condomini.
I fili, cavi ed ogni altra installazione debbono essere collocati in guisa da non impedire il libero uso della cosa secondo la sua destinazione.
Il proprietario è tenuto a sopportare il passaggio nell'immobile di sua proprietà del personale dell'esercente il servizio che dimostri la necessità di accedervi per l'installazione, riparazione e manutenzione degli impianti di cui sopra.
Nei casi previsti dal presente articolo al proprietario non è dovuta alcuna indennità.
L'operatore di telecomunicazioni incaricato del servizio può agire direttamente in giudizio per far cessare eventuali impedimenti e turbative al passaggio ed alla installazione delle infrastrutture.".
(Art. 232 - Limitazioni legali -)

La ratio legis ha un evidente intento rafforzativo di tale figura di servitù.
Invero, dulcis in fundo, il legislatore precisa che “è abrogato l'articolo 2-bis della legge 1 luglio 1997, n. 189” (art. 12, 4° co.). In pratica è stata anche qui azzerata ogni querelle giurisprudenziale e dottrinale sulla c.d. valutazione di impatto ambientale di tali impianti.
Si noti infatti come per quanto concerne le infrastrutture “sulle comunicazioni mobili e personali” la L. 1 luglio 1997, n. 189 – disposizioni urgenti per il recepimento della direttiva 96/2/CE sulle comunicazioni mobili e personali – avesse prescritto all’art. 2 bis, 2° co. che “La installazione di infrastrutture dovrà essere sottoposta ad opportune procedure di valutazione di impatto ambientale.” (v. tra le prime pronunce Cons. Stato, Sez. V, ord. 28 luglio 2000 n. 3960, che ha confermato TAR Puglia - Bari, Sez. II, ordd. 6 aprile 2000 nn. 542 – 543 – 544 – 545 - 546, il quale ha precisato “che il precetto del comma 2 dell'art. 2 bis del D.L. 115/97 convertito nella L. 189/97, che prevede per l’installazione di infrastrutture opportune procedure di valutazione di impatto ambientale, è autonomo da quello di cui al comma 1, attinente alla compatibilità con le norme relative ai rischi sanitari per la popolazione, cui non può essere ridotto; 
Che la valutazione di impatto ambientale è una locuzione tecnico-giuridico di significato univoco, designante un procedimento presupposto a quello di rilascio della concessione edilizia, ricollegabile, nella discrezionalità del legislatore in ordine alla determinazione degli oggetti, alla competenza regionale di cui al D.P.R. 12/4/1996”. Contra, Tar Lombardia-Milano, Sez. I, 13 marzo 2001 n. 2159 ). 
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In definitiva, oggi il legislatore ha effettuato una scelta ben precisa: nessun vincolo particolare, oltre a quelli inderogabili provenienti dalle prescrizioni poste a tutela della salute e dell’ambiente, deve ostare alla realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. D’altronde un paese moderno e volto alla innovazione tecnologica non può certo perdersi in troppi vincoli urbanistici, soprattutto se frammentati in mille rivoli localistici, diversi tra loro e rispondenti a diverse realtà (in una logica di reale tutela “urbanistica” – e forse anche più che urbanistica - per alcune amministrazioni e in una logica di tutela “politica” per altre amministrazioni) ...
Non vi è dubbio che tale materia (tutela dalle “stazioni radio base” lato sensu) si sia prestata al più ampio federalismo legislativo locale. Ciò con evidenti effetti distorsivi per gli operatori-gestori della telefonia i quali devono adattare irragionevolmente la propria “missione” imprenditoriale (in quanto gestori di un servizio preminente, effettuato con “opere di interesse nazionale”) a oltre 8.000 realtà locali. 
Non vi è dubbio di come tale distorsione sia effettivamente avvenuta. I tanti comuni soccombenti dinanzi ai giudici amministrativi possono confermarlo. 
Ma l’impressione che ora si ricava è che il legislatore abbia replicato all’”eccesso con un eccesso”.
Perché azzerare parti della legge quadro sull’esposizione ai campi elettromagnetici (senza voler entrare nel merito della legittimità o meno del D.lgs. 4 settembre 2002, n. 198 in tale parte, il cui sospetto pure ci sovviene) non è una scelta corretta. Derogare ai sedimentati principi urbanistici, pur applicabili a tali infrastrutture, è una scelta coraggiosa se non avventata.
Rimangono poi le perplessità in ordine alla legittimità costituzionale del decreto, in una o più parti, a fronte della recente modifica del Titolo V della Costituzione. Ma sul punto è bene che si pronuncino i costituzionalisti e forse lo farà anche il Giudice delle Leggi.
L’impressione è che si possa ritornare alla “pianificazione urbanistica incontrollata” che ha imperversato in materia per anni. Alla pianificazione “fai da te” dettata dal gestore e dinanzi alla quale l’ente locale diviene soggetto mero esecutore. L’ente locale torna ad essere un “attore non protagonista”.
Tale è il rischio. Ma la giurisprudenza e la dottrina nei prossimi mesi ci offriranno, forse, nuovi profili su cui riflettere.
Una cosa è certa ed inoppugnabile: i valori di esposizione prescritti dal D.M. 10 settembre 1998 n. 381 non sono stati toccati. Sicché il paventato rischio per la tutela della salute (biologica pura) pare scongiurato. Ma al danno esistenziale chi ci pensa ?

Marcello Adriano Mazzola